Le riforme della Commissione UE per ridisegnare il pharma

Le bozze di nuovi regolamenti pubblicate a fine aprile dalla Commissione europea ridefiniscono completamente il quadro di riferimento per lo sviluppo, produzione e commercializzazione dei prodotti medicinali e quello di aspetti importanti della protezione brevettuale, tra cui i certificati di protezione complementare e le licenze obbligatorie. Il cammino verso l’approvazione finale è ancora lungo e irto d’ostacoli, a giudicare dalle reazioni delle parti interessate.

di Filippo Neri

Una Direttiva, un Regolamento e una Raccomandazione del Consiglio europeo sull’antimicrobico resistenza costituiscono il pacchetto di riforme della legislazione europea in tema di farmaci presentato dalla Commissione europea lo scorso 26 aprile: una proposta che va a ridefinire, tra le altre cose, i riferimenti per lo sviluppo regolatorio e il regime degli incentivi per le aziende. Solo un giorno dopo, è stato annunciato anche il pacchetto di riforme della legislazione sulla proprietà intellettuale (IP), che comprende tre regolamenti mirati, in modo specifico, ai certificati di protezione complementare (SPC) per farmaci e prodotti per la protezione delle piante, alle licenze volontarie in caso di emergenze sanitarie e agli standard essential patents (SEP).

Già solo menzionando a grandi linee i temi generali delle riforme, è facile capire la stretta interconnessione tra i due pacchetti; basti pensare che la proposta di revisione della legislazione farmaceutica ridefinisce al suo interno la durata della protezione regolatoria dei dati, a cui si sommano anche incentivi IP dedicati ad aree particolari e i nuovi voucher di esclusività trasferibili pensati per favorire lo sviluppo di nuovi prodotti antimicrobici.

Il percorso per giungere all’approvazione finale dei due pacchetti di riforme è ancora lungo, dovendo passare il vaglio del Parlamento europeo e del Consiglio; su di esso incombono non solo i commenti spesso critici arrivati da associazioni industriali e gruppi di paesi membri, ma anche il rinnovo del Parlamento europeo previsto per la primavera 2024, che potrebbe decretare uno stop alla procedura qualora l’approvazione ad opera dei parlamentari in scadenza non giungesse in tempo. Che la messa a punto della proposta di revisione della legislazione farmaceutica abbia richiesto un attento bilanciamento dei diversi interessi in gioco è testimoniato anche dai due rinvii della sua pubblicazione da parte della Commissione UE, il primo a dicembre 2022, il secondo a marzo di quest’anno.

Riassumere in poche pagine tutti i contenuti proposti dalla Commissione è compito arduo. Ci focalizzeremo, quindi, sugli aspetti fondamentali dei due pacchetti e sulle reazioni suscitate tra le principali parti interessate.

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Nuovi incentivi per la protezione dei dati

Uno degli aspetti principali delle proposte in campo farmaceutico è la completa ridefinizione dei periodi di esclusività dei dati concessi alle imprese innovator a copertura degli sforzi compiuti per la ricerca e lo sviluppo dei nuovi prodotti che si affacciano sul mercato.

Se, da un lato, la proposta riduce la durata standard della protezione regolatoria a un totale di otto anni (sei anni di protezione dei dati e due di protezione del mercato), dall’altro l’ampia gamma d’incentivi previsti permetterebbe di prolungare tale durata fino a un massimo di dodici anni. Incentivi che premiano soprattutto le imprese impegnate nel raggiungimento di un altro degli obiettivi fondamentali della riforma, la creazione di un mercato farmaceutico unico europeo. Sono, infatti, due gli anni di estensione della protezione per le aziende che lancino un nuovo prodotto in contemporanea su tutti i mercati UE. Questa misura è volta a superare l’attuale frammentazione, in cui spesso le aziende produttrici scelgono di lanciare i prodotti solo nei mercati più redditizi, e che è anche in parte determinata da tempi molto diversi tra i diversi paesi nell’esecuzione delle procedure di prezzo e rimborso.

Il nuovo quadro d’incentivi premia anche lo sviluppo di nuove indicazioni per malattie diverse (un anno di estensione della protezione per il prodotto oggetto di repurposing), la ricerca nel campo dei bisogni medici insoddisfatti e l’esecuzione di studi clinici comparativi rispetto a un prodotto già sul mercato per il trattamento della medesima patologia (sei mesi ciascuna). Lo sviluppo dei prodotti dedicati alle malattie rare potrebbe godere, secondo la proposta, di una tutela più lunga (nove anni), a cui anche in questo caso si andrebbero ad aggiungere vari incentivi.

Un ambito di grande attenzione, nella proposta della Commissione, è quello della lotta all’antibiotico resistenza, finalizzato anche a migliorare l’impatto ambientale dello sviluppo di questo tipo di prodotti. Gli incentivi mirati previsti a riguardo prendono la forma dei voucher di esclusività trasferibile dei dati, che estendono la protezione di un anno. In questo caso, le aziende sarebbero libere di scegliere a quale prodotto del loro portfolio applicare tale estensione, o anche di cedere dietro compenso il voucher a un’altra società. Il dibattito su questo tipo d’intervento è stato molto ampio e non mancano le critiche di chi giudica i voucher troppo impattanti per i costi che dovrebbero essere sostenuti dai servizi sanitari. Proprio per limitare tale impatto, la Commissione UE ha previsto di concedere al massimo una decina di voucher in un periodo di quindici anni.

Tra le altre misure previste in tema di sostenibilità ambientale delle produzioni farmaceutiche, si punta a rinforzare lo strumento della valutazione del rischio ambientale che, qualora il pacchetto di riforme fosse approvato, diventerebbe applicabile indistintamente a tutti i medicinali (compresi quelli già in commercio).

Lo sviluppo dei farmaci generici dovrebbe venir facilitato dall’estensione delle possibilità di applicazione della cosiddetta “eccezione Bolar”, secondo cui certe attività svolte dai produttori di generici e biosimilari prima della scadenza dei brevetti o degli SPC e finalizzate allo sviluppo dei prodotti per il lancio dal day-1 non sono considerate causa di infrazione brevettuale. L’applicazione dell’eccezione Bolar dovrebbe venire anche armonizzata a livello UE. Sempre nel campo dei farmaci generici e biosimilari, la proposta prevede una semplificazione delle procedure regolatorie per l’approvazione di questa tipologia di prodotti; ad esempio, non dovrebbe più venire richiesto il piano di gestione del rischio, e anche l’intercambiabilità dei biosimilari con il prodotto originator dovrebbe venire meglio riconosciuta sulla base delle evidenze scientifiche disponibili.

I punti principali in campo produttivo

Rimanendo nell’ottica green, le proposte della Commissione UE pongono anche grande attenzione all’adozione di tecnologie di produzione sempre più pulite e in grado di ridurre il rilascio nell’ambiente, anche involontario, dei medicinali e delle altre sostanze usate per la loro produzione.

I requisiti per la nomina della Qualified person sono diventati oggetto di un’Annex specifico della

proposta di Direttiva 2023/132 (Annex III). L’esperienza pratica richiesta è di almeno due anni, la formazione accademica dovrebbe essere di almeno quattro anni (l’Annex dettaglia anche i corsi di base richiesti per la validità del curricolo di studi).

Nel caso di farmaci importati da paesi extra-UE, è stato previsto che le autorità competenti degli stati membri possano derogare ai requisiti richiesti dall’art.158 in merito di “written confirmation” per un periodo non superiore alla durata di validità del certificato GMP relativo ai prodotti importati, purché lo stesso sia conforme ai requisiti dell’art. 188(3) e il sito produttivo nel paese terzo sia stato ispezionato dall’autorità di un paese membro e trovato conforme ai principi GMP descritti nell’art. 160. L’articolo 188 rende possibile per le autorità competenti condurre ispezioni da remoto, ove giustificato.

Una clausola delle premesse (104) rende possibile utilizzare nella formulazione dei medicinali anche coloranti diversi da quelli approvati ai sensi della Direttiva 2009/35/EC e del Regolamento (EC) 1333/2008 sugli additivi alimentari; tale utilizzo dovrebbe, però, essere soggetto al fatto che i coloranti utilizzati entrino a far parte della valutazione del profilo rischio-beneficio del medicinale, secondo la normativa sui prodotti medicinali.

Maggiore flessibilità regolatoria

Far arrivare più velocemente a mercato i nuovi prodotti medicinali è l’obiettivo principale delle misure in campo regolatorio. I tempi di valutazione delle procedure centralizzate da parte dell’Agenzia europea dei medicinali (che dovrebbe vedere una riconfigurazione dei suoi Comitati) dovrebbero ridursi a un massimo di 180 giorni (dagli attuali 210), con possibilità di ulteriore velocizzazione in caso di emergenze sanitarie (150 giorni). Tale obiettivo potrà essere perseguito, secondo la Commissione, anche grazie all’adozione di strumenti di flessibilità regolatoria già testati nel corso della pandemia, come le rolling review o le autorizzazioni AIC temporanee di emergenza. Lo sviluppo di prodotti per bisogni medici insoddisfatti potrebbe beneficiare di percorsi mirati di early scientific advice (un pilota in tal senso è stato appena lanciato da EMA). Anche le regulatory sandboxes dovrebbero continuare a permettere di sperimentare, anche sul piano regolatorio, approcci particolarmente innovativi.

Un altro elemento di semplificazione è rappresentato dalla possibile abolizione, per molti prodotti, del rinnovo dell’autorizzazione AIC, che diverrebbe così permanente. I dati sono sempre più destinati a svolgere un ruolo chiave lungo tutto il ciclo di vita dei medicinali, compresi gli studi clinici, che potrebbero basarsi in futuro sempre più sulla raccolta di dati real-world.

La proposta della Commissione UE affronta anche il tema sempre più critico delle carenze di farmaci. Da un lato, le autorità regolatorie europee dovrebbero creare una lista di medicinali critici per supportare l’individuazione delle vulnerabilità nelle catene di approvvigionamento e monitorare le situazioni di carenza, dall’altro le aziende produttrici sarebbero chiamate ad emettere avvisi precoci su ritiri dal mercato o situazioni di carenza, associati a piani di prevenzione.

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Le proposte sulla proprietà intellettuale

Strettamente correlata, e complementare, alle proposte sugli incentivi viste sopra è quella sui certificati di protezione complementare (SPC), contenuta nel pacchetto sulla proprietà intellettuale. L’obiettivo è creare un SPC unitario, che vada a completare il quadro del brevetto unitario europeo entrato in vigore il 1° giugno 2023. L’SPC unitario verrebbe concesso da parte dell’Ufficio europeo per la protezione della proprietà intellettuale (EUIPO), su richiesta dell’azienda che depositi la domanda di valutazione centralizzata. Domanda che, nelle intenzioni della Commissione, dovrebbe aiutare a superare l’attuale frammentazione attivando una procedura centralizzata che porterebbe alla concessione degli SPC nazionali per i paesi designati nella domanda più, appunto, l’eventuale SPC unitario. In tal modo, prevede la Commissione, dovrebbero diminuire di molto anche le tariffe dovute dalle aziende. Le piccole e medie imprese dovrebbero essere facilitate nel depositare le proprie osservazioni nel corso della procedura di valutazione centralizzata o nell’esercitare opposizione a un SPC unitario.

Una volta concessi, questi ultimi dovrebbero entrare a far parte di una banca dati centralizzata, a garanzia di trasparenza sull’intero processo. Le infrazioni degli SPC unitari sarebbero giudicate dalla nuova Corte unificata dei brevetti (UPC), responsabile anche dei giudizi sui brevetti unitari e che è pienamente attiva dal 1° giugno.

Altro tema caldo affrontato dalla proposta di riforma della legislazione IP è quello delle licenze obbligatorie sui farmaci necessari ad affrontare situazioni di emergenza di sanità pubblica. La Commissione ha così inteso affrontare le difficoltà spesso osservate, anche nel corso del periodo pandemico, nel chiudere accordi volontari di licenza con le aziende produttrici dei medicinali e dei vaccini necessari a contrastare il diffondersi della situazione di crisi sanitaria.

Anche in questo caso, un obiettivo primario delle misure proposte è superare la frammentazione regolamentare tra i diversi paesi membri; lo strumento delle licenze obbligatorie non potrebbe, comunque, venire adoperato in assenza di attivazione a livello UE di altri strumenti centralizzati per la gestione delle crisi (dettagliati nell’Annex del regolamento), andando così a rappresentare un meccanismo di “ultima risorsa”. Ove attivato, le negoziazioni per la concessione della licenza obbligatoria sarebbero condotte in modo centralizzato a livello europeo evitando, secondo la Commissione, le quattro-cinque procedure che potrebbero essere altrimenti necessarie per ogni giurisdizione (con risparmio del 75-80% delle risorse). La procedura di concessione delle licenze obbligatorie è dettagliata dall’art.7 della proposta di regolamento.

La proposta prevede anche che i titolari dei brevetti ricevano appropriata remunerazione per le licenze obbligatorie concesse. I criteri da utilizzare da parte della Commissione per determinare tale remunerazione sono descritti all’art. 9; essa, in particolare, non potrebbe superare il 4% del fatturato lordo generato dal licenziatario, che dovrebbe essere persona qualificata in grado di produrre in modo adeguato il prodotto necessario per la gestione della crisi. Nel negoziare le licenze obbligatorie, la Commissione dovrebbe tener conto del valore economico delle attività rilevanti autorizzate all’interno della specifica licenza, il grado di ammortamento dei costi di sviluppo già raggiunto dai detentori dei diritti IP, il fatto che gli stessi abbiano ricevuto un supporto pubblico per lo sviluppo dell’invenzione e le eventuali circostanze umanitarie alla base della concessione della licenza obbligatoria.

L’ultima proposta di regolamento in tema di proprietà individuale riguarda i cosiddetti standard essential patent (SEP): si tratta di quei brevetti che proteggono tecnologie indispensabili per l’implementazione di standard tecnici adottati da organizzazioni ufficiali di standardizzazione. Si tratta tipicamente dei brevetti nel campo dei sistemi di telecomunicazione, per i quali i rispettivi titolari sono spesso chiamati a concedere licenze agli implementatori impegnati nello sviluppo di particolari tecnologie che devono rispondere ai requisiti di standard tecnici ufficiali.

I brevetti SEP sono fondamentali per garantire l’interoperabilità dei dati; potrebbe essere il caso, ad esempio, della raccolta e trasmissione di dati real-time da remoto generati dal paziente diabetico che misuri la glicemia e assuma le dosi d’insulina attraverso uno strumento di ultima generazione, in grado di trasmettere i dati ai sanitari attraverso una connessione alla rete internet o telefonica. Anche in questo caso, come per le licenze obbligatorie, la Commissione punta a migliorare l’attuale schema Frand (fair, reasonable and non-discriminatory) che regola la remunerazione che deve essere riconosciuta ai titolari dei brevetti SEP da parte di chi voglia avere accesso ai brevetti che tutelano le tecnologie, in particolare per quanto riguarda il livello massimo di royalties applicabili.

La proposta prevede anche la creazione di un registro centralizzato e di una banca dati elettronica contenente le informazioni sui SEP vigenti nell’UE, sugli standard rilevanti, i prodotti e i processi, oltre ai termini e condizioni Frand. È previsto anche un meccanismo extra-giudiziario di risoluzione delle dispute sui termini delle licenze. L’intero processo dovrebbe venire anche in questo caso gestito da un “Centro di competenza” di nuova creazione all’interno dell’Euipo.

 

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